Los acontecimientos políticos suceden con tanta velocidad y la información que circula sobre ellos es tan sesgada, que muchas veces se confunde el significado de importantes actos políticos. Ahora examinaremos tres de ellos; primero, el que establece la verdadera naturaleza del decreto de necesidad y urgencia que crea el Fondo de Desendeudamiento (DNU 298/10); segundo, la irreversibilidad de la transferencia de los fondos ya efectuada, y tercero, el supuesto efecto sobre el Presupuesto nacional del pago con reservas.
La facultad del Banco Central para vender o comprar reservas es indiscutible. El DNU se dictó para ampliar el margen de financiamiento del Tesoro por el Banco Central.
La discusión periodística ha equivocado la verdadera naturaleza del DNU. Se pone en tela de juicio la posibilidad del Banco Central de usar las reservas internacionales. Es sabido que esas reservas consisten en activos financieros de alta liquidez, como oro, dinero en efectivo, depósitos en divisas de bancos en el exterior, títulos de deuda pública y otros instrumentos parecidos.
Entre otros usos, sirven para asegurar la provisión de importaciones en casos de emergencia (por ejemplo, caída de las exportaciones) y para impedir la especulación sobre la moneda (corridas cambiarias). En este momento desempeñan también una función fundamental en la política económica, que consiste en mantener una flotación administrada en el mercado cambiario. Además, los particulares compran reservas para los más diversos usos: pagar importaciones, girar ganancias, viajar al exterior, pagar dividendos. Cualquier particular y el Estado pueden comprar reservas, si tienen los pesos necesarios. Por eso es absurdo sostener que no pueden usarse reservas o que para hacerlo es necesaria una autorización del Congreso. Declarar la intangibilidad de las reservas, las destruiría como tales, porque entonces ya no servirían para nada.
La razón del decreto de necesidad y urgencia 298/10 no es que el Congreso permita al Banco Central vender reservas (facultad indiscutible del Banco), sino autorizar al Banco Central a recibir a cambio de esas reservas una Letra emitida por el Tesoro Nacional en lugar de pesos.
El Banco transfirió al Tesoro Nacional 4.832 millones de dólares de las reservas de libre disponibilidad (art. 1). Como contraprestación, el Banco Central recibió una Letra intransferible denominada en dólares a 10 años plazo, que se considera comprendida en el art. 33 de la Carta Orgánica del Banco Central (arts. 3 y 4 del DNU). El citado art. 33 autoriza al Banco a mantener una parte de sus activos externos en papeles de reconocida solvencia y liquidez pagaderos en moneda extranjera (como es una Letra del Tesoro emitida en dólares). Por su parte, el DNU agrega que esa Letra no se encuentra comprendida por la prohibición del artículo 19 de la Carta Orgánica (que impide conceder préstamos al Gobierno Nacional), ni por el art. 20 que fija límites a los adelantos transitorios al Gobierno Nacional. Estas especificaciones amplían el margen de financiamiento del Tesoro por el Banco Central, y no se refieren a si el Banco Central puede o no vender o transferir reservas.
La transferencia ya efectuada es irreversible. Los decretos de necesidad y urgencia (DUN) establecidos por el art. 99 inc. 3 de la Constitución Nacional fueron reglamentados por la ley 26.122. Se determina allí que “el rechazo por ambas Cámaras del Congreso del decreto de que se trate implica su derogaciónˮ, “quedando a salvo los derechos adquiridos durante su vigenciaˮ (art. 24); de tal modo, los actos jurídicos ejecutados “tienen plena vigenciaˮ (art. 17), como si emanaran de una ley. Las leyes “no tienen efecto retroactivoˮ (art. 3 del Código Civil). Su hipotética derogación regiría para el futuro. Para que se entienda mejor el tema de la no retroactividad, recordemos que en la década de 1950 se sancionó una ley de divorcio, y que su derogación posterior no implicó que se reconstituyeran los matrimonios ya disueltos.
La reciente transferencia de fondos efectuada desde el Banco Central a la cuenta del Tesoro Nacional, es un acto jurídico autorizado por el DNU 298/10. Ese acto jurídico ya ocurrió, está cerrado y no es reversible en la eventualidad del rechazo del DNU en el que se basó, y que en ese momento tenía fuerza de ley.
Tampoco puede invocarse su nulidad, ya que el art. 99 inc. 3 declara que son nulas las disposiciones del Poder Ejecutivo de carácter legislativo si no se ajustan a los procedimientos de los decretos de necesidad y urgencia; es evidente que éste no es el caso, pues se ha cumplido y se cumple con todos los requisitos que establecen tales decretos.
En síntesis: si el Congreso lo rechazara, ese DNU no podrá aplicarse en el futuro, porque ya no existiría; pero todo lo actuado durante su vigencia queda firme, como si hubiera ocurrido con una ley (art. 17 de la ley 26.122). En consecuencia, es irreversible la transferencia de fondos del Banco Central al Tesoro Nacional ya efectuada.
El pago de deuda con reservas no afecta al Presupuesto nacional. Otra confusión es la referida a las consecuencias que el pago de deuda externa con reservas tendrá sobre el Presupuesto nacional. Una versión predominante en los medios de comunicación, afirma que se trata de reemplazar con reservas varias partidas que ya figuran en el Presupuesto nacional para el pago de deuda; de tal modo, podrían destinarse esos fondos a gastos corrientes, con propósitos electorales. No es así.
La ley de presupuesto vigente presenta un equilibrio entre gastos corrientes y de capital (referidos a la inversión pública). La amortización de la deuda pública no figura entre esos gastos, del mismo modo que la emisión de deuda nueva no forma parte de los ingresos corrientes. El Presupuesto prevé el pago de intereses de la deuda con gastos corrientes. A la vez, determina que las amortizaciones de capital de la deuda pública se cubran con emisión de deuda nueva del Tesoro Nacional. Eso es precisamente lo que hace el DNU, sólo que en vez de emitir deuda cara en el mercado interno o externo, coloca una deuda en el Banco Central.
Así, el pago de las amortizaciones con reservas no cambia para nada al Presupuesto nacional para 2010 ya aprobado; no hace más que llenar la brecha de financiamiento de amortizaciones de deuda que estaba vacía. El DNU no cambia el Presupuesto; sólo especifica el tipo de deuda pública nueva que el Presupuesto autoriza a emitir.
En síntesis, con el pago con reservas, no se toca al Presupuesto. En cambio, si se pagaran las amortizaciones con ingresos presupuestarios corrientes, sería necesario cercenar y desarticular el Presupuesto; se requeriría un superávit fiscal primario de cerca de 5 puntos del PIB. Quienes preconizan esta solución, quizás piensen en el efecto electoral para el Gobierno de un ajuste de esta magnitud; y tal vez olviden los sufrimientos de la población argentina durante la caída de la convertibilidad.
Es de esperar que la efectiva vigencia de la ley de medios audiovisuales, con la irrupción de múltiples opiniones en el debate, impida que en el futuro se produzcan confusiones de la índole de las reseñadas. Mientras tanto, es indispensable aclarar los puntos de vista.
(*) Doctor en Derecho y Ciencias Sociales.
